IMPACTOS DE LA PORTABILIDAD NUMERICA

Documento Adecintel Preliminar
Asociación de Propietarios de Cabinas telefónicas
y Cafés Internet de Colombia

La Comisión de Regulación de Comunicaciones, CRC, ha divulgado para observaciones, el documento “Los Planteamientos generales sobre esquemas de implementación de la Portabilidad Numérica en Colombia”, herramienta que a más tardar en el mes de marzo de 2010 debe iniciar su desarrollo por parte de los operadores móviles.

La Ley 1245 de 2008 por medio de la cual se estableció la medida, en su Artículo primero define la Portabilidad Numérica, como la obligatoriedad de “los operadores de telecomunicaciones que tengan derecho a asignación directa de numeración” a prestar el servicio, entendido éste como ”la posibilidad del usuario de conservar su número telefónico sin deterioro de la calidad y confiabilidad, en el evento de que cambie de operador, de conformidad con los requerimientos prescritos por la Comisión de Regulación de telecomunicaciones”.

En la Telefonía fija, la referida Ley contempla que la conservación del número es factible, cuando, “previamente, se determine su viabilidad técnica y económica, en términos de equilibrio financiero, por la Comisión de Regulación de telecomunicaciones, y de serlo, sólo cuando el usuario se mantenga dentro del Distrito o Municipio, en el cual se le presta el servicio”.

En la telefonía móvil, continúa la Ley “se facilitará la conservación del número al usuario, aún cuando modifiquen la modalidad tecnológica de la prestación del servicio.”

El cronograma y las características de la plataforma tecnológica para la implementación de la portabilidad numérica, “quedará sujeta a los estudios técnicos y de impacto económico a los usuarios que debe realizar la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones antes de terminar el año 2009, so pena de incurrir en causal de mala conducta. Los operadores de Telecomunicaciones tendrán la obligación de implementar la portabilidad numérica antes de terminar el año 2012”.

La Comisión de Regulación de las Telecomunicaciones, finalmente contempla la Ley en su artículo primero, debe definir en los seis (6) meses siguientes a la promulgación, “un cronograma público para la implementación de lo dispuesto en esta norma”, en la cual debe determinar:

1. Mecanismos y formas de implementación de la Portabilidad Numérica para los sistemas de telefonía fija, móvil e intramodal.
2. Esquema técnico que mejor se adecue a las condiciones del país.
3. Alternativas técnicas que beneficien al usuario y al servicio mismo.
4. Revisión del Plan de Numeración.
5. Plan de migración adecuado, garantizando el mejor servicio al usuario.
6. Dimensionar los costos fijos por operador para la activación de la Portabilidad Numérica.
7. Recomendaciones en materia de tarifación, remuneración y cobro de portabilidad Numérica que aseguren que los cargos se orientaran a costos.
8. El proceso público de consultas a los operadores y la conformación de una instancia permanente de carácter consultivo, que promueva la cooperación entre agentes.
9. El diseño de manuales de procedimientos para el acceso al servicio.
10. El diseño claro y oportuno de lineamientos precisos sobre los derechos y deberes de usuarios y operadores.
11. La implementación de un mecanismo oportuno para la eliminación de los costos asociados a la incertidumbre respecto a los cargos de terminación de llamadas a números portados.
12. Los demás aspectos y medidas regulatorias que considere indispensables para que la Portabilidad Numérica se haga efectiva.

En su Artículo 2°, la Ley 1245 de 2008 indica que “Los costos de adecuación de las redes y de los sistemas para implementar la portabilidad numérica, serán sufragados por sus operadores, y en ningún caso se trasladarán al usuario”.

En esencia el Legislador (Honorable Congreso de la República), con la aprobación de la ley buscó que el Regulador (Comisión de Regulación de Comunicaciones), garantice con la incorporación de esta ayuda tecnológica, la libre elección del usuario, la conservación del equilibrio financiero, la transparencia de la medida y la eliminación de riegos e incertidumbre respecto a los cargos de terminación de llamadas a números portados.

Adecintel, consiente de las implicaciones que este procedimiento regulatorio genera, por las características de los planes de telefonía móvil dedicados a la comercialización de llamadas y los sistemas de enrutamiento, tarificadores y de control del servicio utilizados en las Cabinas Telefónicas y Cafés Internet, presenta oficialmente dentro del plazo establecido por la Comisión de Regulación de Comunicaciones sus observaciones y respuesta al cuestionario planteado, con énfasis en la portabilidad de líneas móviles.

Como corresponde por igual en esta instancia, acorde a los criterios y procedimientos establecidos por la CRC para este tipo de expediciones regulatorias, Adecintel en representa de los usuarios especiales revendedores de minutos móviles, en el ejercicio del derecho a participar constructivamente en el proceso regulatorio, fija sus puntos de vista con el objeto de su publicación y análisis por la Comisión, como apoyo a la formulación de marcos regulatorios social y políticamente responsables.

Como FORTALEZA, encontrado que la Portabilidad numérica facilita al usuario la libre elección del proveedor, estimula mejores términos de calidad de servicio y precio para los usuarios, introduce nuevos servicios e innovaciones, y promueve la competencia beneficiando a los usuarios finales.

Propicia así mismo OPORTUNIDADES en el desarrollo económico, tecnológico y social de la población, incrementa el número de clientes a través de la atracción de clientes insatisfechos de otros operadores que ya no tienen a su número telefónico como barrera de salida, amplia la oferta de productos, y fomenta la competencia de precios.

Conlleva algunas DEBILIDADES, tales como el desconocimiento de los reales impactos por parte de los operadores, la exageración en los costos y las dificultades de implantación, una mala información o publicidad del nuevo sistema, implica costos de capital y operación, y un régimen de interconexión, que amplia la complejidad de los procesos administrativos, de los sistemas de información y de red de señalización No. 7 y en elementos de red de conmutación. Adicionalmente implica un costoso proceso pedagógico de racionalidad en la toma de decisiones de los potenciales usuarios portados.

Las AMENAZAS, la definen las condiciones mismas del mercado, el sistema de flujo on nett/off net en que se mueve el modelo de telefonía móvil colombiano, el sistema de tarifas, la existencia de un operador dominante, la capacidad de lobby de los otros operadores, el impacto sobre los planes técnicos internos, la construcción misma de la barrera regulatoria y técnica, la conformación de una instancia permanente de carácter consultivo que promueva la cooperación entre agentes, el diseño de manuales de procedimientos para el acceso al servicio, los derechos y deberes de usuarios y operadores, y particularmente la implementación del mecanismo oportuno para la eliminación de los costos asociados a la incertidumbre respecto a los cargos de terminación de llamadas a números portados

Como factores de Éxito de la implantación de la herramienta, consideramos se debe dar la existencia de regulación clara para operadores y usuarios, procesos expeditos y simples para la portación de números, el cumplimiento de la premisa costo cero o poco significativo para el usuario final y los comercializadores, eliminación de barreras de salida para el usuario, eliminación de contratos de larga retención de usuarios, seguridad en el manejo del proceso de portabilidad numérica, proceso de autorizaciones sin trabas innecesarias, alta dosis de innovación y certidumbre en costos en la terminación de llamadas.

En particular sobre el documento, aún cuando no es específicamente a lo que se convoca, “Análisis para la implementación de la Portabilidad Numérica en Colombia - Planteamientos generales sobre esquemas de Implementación, de fecha septiembre de 2009, anotamos a continuación una serie de aspectos que son relevantes en este espacio de discusión.

En desarrollo de las actividades asociadas al proceso de implementación de la Portabilidad Numérica en Colombia, la Comisión de Regulación de Comunicaciones pone en conocimiento del sector y el público en general “una aproximación con planteamientos generales sobre esquemas de implementación, correspondiente con el avance de los estudios que sobre el tema se vienen adelantado sobre el particular”, aproximación que en ningún momento consulta o hace mención de los estudios y diagnósticos que dieron origen a la inclusión del sector de telecomunicaciones como mercados relevantes, la declaratoria de Comcel como operador dominante, y la intervención de las tarifas, Fijo Móvil, entre otras medidas, en atención al desequilibrio generalizado de tráfico en el segmento.

La Comisión de Regulación de Comunicaciones al hacer un análisis de poder sustancial de mercado, concluyó a finales del 2008, que “la evolución del mercado móvil se ha venido dando en un ambiente de competencia imperfecta con participaciones de mercado creciente por parte del operador dominante y con evidencia de discriminación de tarifas”.

Así, la portabilidad a nuestro juicio no puede ser objeto de análisis y regulación independientemente del modelo de tráfico de la red colombiana basada en el efecto diferencial tarifario on.net (tráfico dentro de la red propia) y off-net (fuera de la red propia). Estas externalidades de red positivas, significan que el valor de una unidad de minuto celular se incrementa con el número de unidades vendidas, lo cual lleva a que en el mercado móvil un operador define los precios en los dos lados de la red, con la posibilidad de una expansión de su red desigualdad en las cuotas de mercado y por ende en las utilidades. El legislador fue cauto al prever la certidumbre respecto al tráfico y los cargos de terminación de llamadas a números portados, elemento que no esta expresamente identificado en el documento objeto de estudio.

En Comcel, por ejemplo, el aumento indiscriminado de líneas, evidencia el acelerado crecimiento de tráfico en su interior, on-net vs. Off-net y viceversa, producto de su modelo de distribución comercial, con la consecuencia de que masivamente las llamadas terminen en su propia red o las de otras. A contrario sensu Movistar presenta un crecimiento positivo sostenido con un mayor trafico on.net, y menor off.net con un peso importante de destino de llamadas a terminales fijas, y Tigo un crecimiento sostenido positivo de trafico on.net, con lo cual se demuestra lo disímil de la composición de los flujos de tráfico de los operadores móviles.

Aunado a lo anterior, la Portabilidad implicará por igual que las líneas portadas, en su mayoría sean receptores de otros móviles, al tratarse de “números valiosos”, o “número objeto de promoción publicitaria”, generadoras de un flujo representativo hacia los mismos desde mayoritariamente líneas comercializadoras de minutos.
2. Si bien el proyecto, como fue señalado con ocasión de la publicación del cronograma de implementación de la Portabilidad Numérica, se centra en analizar el esquema apropiado para la implementación de esta funcionalidad mediante el análisis de experiencias internacionales, el nivel de aceptación por parte de los usuarios, las condiciones de las redes nacionales, los aspectos técnicos de la implementación, los costos asociados a la misma y el beneficio esperado, la propuesta regulatoria que se fije en los términos del Decreto 2696 de 2004, debe analizar detenidamente el modelo comercial particular que se impone en Colombia, donde una parte representativa del mercado se canaliza actualmente en la red de reventa existente y muy a futuro a través de la oferta mayorista desde los FIJOS hacia los MOVILES para consumo residencial.

De los 5’800.000 planes personales, corporativos o empresariales de los operadores de tipo pos pago, cerca de un 10% (580.000 líneas sin contar las utilizadas en el mercado ilegal, clandestino e informal según cálculos de Adecintel), corresponden a personas naturales, empresas, sociedades u otras organizaciones que directamente o indirectamente las destinan a uso de comercialización, y son generadores potenciales de alto tráfico de llamadas a teléfonos portados.

En el plano residencial la sobreexposición a generar tráfico a líneas portadas es alto, ya que con la intervención de las tarifas Fijo–Móvil, las compañías de teléfonos fijos mostraron interés de incentivar este sector. Al respecto como lo reseñó la edición del diario El Espectador el día 2 de septiembre y nuestra artículo TARIFAS DE TELEFONIA FIJA A CELULAR BAJARON 50%, la “ETB Explora la posibilidad de empaquetar e incluir en los supercombos minutos móviles a precios especiales” y EPM considera que la medida es un “respaldo” del Gobierno para que haya “competitividad entre las telefonías fija y móvil”. Esta perspectiva plantea la probabilidad que mas de 7.8 millones de usuarios de líneas fijas sean potenciales generadores de llamadas a teléfonos portados.

El modelo descrito indica que la canalización de llamadas donde se usan sistemas de enrutamiento, tarificadores y de control del servicio, de corriente utilización en las Cabinas Telefónicas y Cafés Internet e inclusive ante los adelantos técnicos, en los hogares mismos, debe prever un claro mecanismo de identificación del operador receptor no solo a nivel de audio sino electrónico de hardware y a nivel de software en los SSP (Switching Service Points) ciento por ciento compatibilidad y garante, para la eliminación de los costos asociados a la incertidumbre respecto a los cargos de terminación de llamadas a números portados

3. El marco conceptual pretende de manera general señalar, acorde con las experiencias internacionales, los principales beneficios atribuibles a la implementación de la Portabilidad Numérica, los cuales también serían esperables en el caso colombiano. Por su parte, el marco jurídico se orienta a contextualizar las medidas desde la revisión del ordenamiento jurídico que rige la implementación de esta medida, recogiendo las disposiciones más importantes sobre el particular.

El mercado colombiano es atípico por la existencia de la reventa de minutos, sector que no ha sido objetivamente reconocido por los operadores y la misma CRC. Como es lógico suponer, la actividad de reventa de minutos móviles, direcciona el tráfico mayoritariamente al interior de las propias redes, donde las tarifas son mas económico y por ende el margen de utilidad mayor, a fin de hacer eficiente su participación en la cadena.

Esta situación además de generar una presión interna en las empresas operadoras móviles, ya que no existen planes de tipo específicamente comercial para la reventa involucra a una red de subdistribuidores que erosionan y encarecen la cadena de la comercialización.

La regulación de la portabilidad, al determinar los impactos directos e indirectos es un termómetro importante para medir la sensibilidad de este mercado y propiciar una regulación en tal sentido que procure incluir en los portafolios de servicios de los operadores móviles, el plan único comercial destinado a la reventa o comercialización minorista, trasparente y equitativo desde y hacia todos los proveedores de telefonía móvil.

Desde el año 2006, le hemos insistido al Estado Colombiano y sociedad en su conjunto, sobre la necesidad de revisar e intervenir el modelo contractual de la Telefonía Móvil (TM) vigente en el país y de regular en particular el proceso de comercialización y la reventa de minutos móviles.
En específico, insistimos en su momento sobre las evidentes prácticas predatorias de los Operadores Móviles (OP), que en su afán de copar mercados con los planes personales y corporativos sin el seguimiento suficiente del intermediario, el solicitante y el destinatario final, propiciaron en parte, las causas estructurales del desequilibrio generalizado del segmento, el afloramiento de la posición dominante de un operador y la destrucción sistemática de valor como efecto de la aplicación de tarifas al minorista On/net y Off/net intencionalmente inconsecuentes. La portabilidad planteada sin la certidumbre plena en la terminación de llamadas, no puede aumentar esta deuda social vía el sobrecosto que puede originar.

4. Compartimos el hecho que dentro del Marco conceptual la portabilidad Numérica sea considerada como un derecho de los usuarios a ser dueños de su número, acorde a la ley, reduciendo de manera considerable las barreras a la salida que puedan percibir los usuarios para cambiar de operador.

El número telefónico representa un importante activo para los usuarios, y su no trasportación implica una pérdida de utilidad, ya que el número telefónico se ha convertido en un referente de ubicación valioso en el caso personal y estratégico en el campo comercial como canal para competir con precios, promociones, programas de fidelidad, calidad del servicio, atención al cliente y demás elementos con los que las personas y empresas mediatizan los instrumentos de TIC para hacerse más atractivos frente a los usuarios.

5. Compartimos que en el marco jurídico se indique que, la intervención del Estado en los servicios públicos en el Sector de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones sea activa, máxime cuando Adecintel ha solicitado una mayor intervención en particular para regular el tema la reventa minorista y mayorista de servicios de comunicaciones.

Una regulación socialmente responsable además de procurar estabilidad, promueve la competencia, protege a los consumidores y usuarios, garantizando al mismo tiempo la prestación y cobertura nacional de estos servicios, en un ambiente de equilibrio entre distintos intereses que pueden resultar contrapuestos, de tal forma que se proteja el interés general y se impida el abuso de posiciones dominante o aplicación de prácticas discriminatorias, desleales y predatorias de mercado.

6. Sobre el tema de las alternativas técnicas de implementación de la portabilidad numérica, la solución óptima debe garantizar la eliminación de incertidumbres en el enrutamiento que sigue una llamada a un número portado desde el operador origen al operador receptor, y una robusta base central de datos con la información de todos los números.

El esquema a utilizar debe disponer de los alertas de voz y alerta electrónica detectable en los sistemas de tarificación necesariamente basada en tecnologías de redes inteligentes o de cloud computing.

Los cuatro modelos básicos de enrutamiento de llamadas, agrupados en soluciones off-switch y Soluciones on-switch, suministran estas alertas, siempre y cuando los protocolos de configuración lo incluyan y se prevea su activación y detección en los sistemas de tarificación de llamadas.

7. El impacto sobre los operadores en sus redes de telecomunicaciones así como en los sistemas informáticos que apoyan la operación de la misma, la prestación del servicio y los respectivos procesos asociados, es de vital previsión en la implementación de la medida. El documento sintetiza que se requieren adecuaciones en la red de señalización No. 7 y en elementos de red de conmutación, en la cual esperamos la inclusión de las alertas que garanticen la identificación de llamadas teletransportadas a través de los sistemas en forma óptima y oportuna.

8. Sobre los Sistemas de información de los operadores preocupa que muchos de los operadores no tenían idea que la Portabilidad Numérica tiene algún impacto sobre los sistemas informáticos y que, en particular, los mismos no han realizado análisis claros de sus sistemas internos para ver qué cambios sería necesario realizar, máxime si el impacto de la portabilidad sobre los sistemas informáticos puede llegar incluso a ser mayor que aquéllos a efectuar sobre la red.

Esperamos, que el requerimiento crítico en forma general para las operaciones internas conlleve adaptaciones al sistema de gestión de números y al sistema de facturación de llamadas, para manejo numérico individual.

9. En el tema de los costos asociados a la portabilidad en su Artículo 2°, la Ley 1245 de 2008 indica que “Los costos de adecuación de las redes y de los sistemas para implementar la portabilidad numérica, serán sufragados por sus operadores, y en ningún caso se trasladarán al usuario”.

El documento identifica unos costos de implementación de la solución, de mantenimiento y de administración, asumibles por lo operadores; los costos por portabilidad correspondiente a valores asociado al proceso administrativo de cambios de usuarios, donde el operador donante puede recuperar esos costos del operador receptor o del usuario; y los costos por llamada, valor que aparece en los esquemas de call forward, en el cual la llamada a un número portado pasa por más de una red respecto de la cual deben pagarse las tarifas de terminación aplicables.

En este aparte la CRC debe esclarecer el impacto producto de la portabilidad para el generador de la llamada, de tal forma que la economía de escala actualmente aplicada por los comercializadores al orientar las llamadas del publico dentro de la propia red de origen- destino, no termine sin identificación previa en otras redes y conduzca al encarecimiento de la cadena de valor o la destrucción del mismo.

PREGUNTAS

A. A efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 1245 de 2008, ¿cuál de los esquemas de Portabilidad Numérica considera más adecuado para ser implementado en Colombia? Justifique su respuesta.

Tanto el modelo All Call Query como el modelo Call Forward, contienen la opción de mecanismo de identificación del operador receptor no solo a nivel de audio sino electrónico de hardware y a nivel de software en los SSP (Switching Service Points) ciento por ciento compatibilidad y garante, para la eliminación de los costos asociados a la incertidumbre respecto a los cargos de terminación de llamadas a números portados.

Los cuatro modelos básicos de enrutamiento de llamadas, agrupados en soluciones off-switch y Soluciones on-switch, suministran estas alertas, siempre y cuando los protocolos de configuración lo incluyan y se prevea su activación y detección en los sistemas de tarificación de llamadas

B. ¿Cuenta con estudios relativos a la implementación y operación de la Portabilidad Numérica? En caso afirmativo, ¿podría suministrarlos como insumo al proyecto regulatorio que actualmente adelanta el regulador?

No disponemos de estudios particulares, salvo manuales operativos de sistemas de tarificación y enrutadores de llamadas disponibles cuando la CRC lo estime pertinente.

C. En adición a los elementos explícitos en la Ley 1245 de 2008 relativos a protección a usuarios, ¿qué otros aspectos sobre este particular considera que deberían ser tenidos en cuenta dentro de los análisis llevados a cabo por la Comisión?

En particular el régimen de comercialización de servicios de TIC y el compromiso de los operadores de telefonía móvil en Colombia con los usuarios especiales dedicados a la actividad de comercialización o reventa de telefonía fija y móvil para comercializar planes universales multidestino.

La regulación de la portabilidad, al determinar los impactos directos e indirectos es un termómetro importante para medir la sensibilidad de este mercado y propiciar una regulación en tal sentido que procure incluir en los portafolios de servicios de los operadores móviles, el plan único comercial destinado a la reventa o comercialización minorista, trasparente y equitativo desde y hacia todos los proveedores de telefonía móvil.

D. Bajo su criterio, cuáles deberían ser valores razonables a tener en cuenta dentro de la Portabilidad Numérica, en lo relativo a:

a. Tiempos de portación: Los de ley
b. Tiempo sin servicio mientras se lleva a cabo el cambio de operador: Los de ley

E. Desde su perspectiva, qué elementos considera que favorecerían la acogida de la Portabilidad Numérica de parte de los usuarios?

No Aplica.

F. Qué otros elementos estima deben tenerse en cuenta dentro de los análisis a ser adelantados por la Comisión en la Etapa II del cronograma de implementación publicado por la entidad?19

El inventario o censo de las líneas y planes personales o corporativos actualmente destinados a la comercialización a través de filtros en las bases de datos de la Empresas Operadoras de telefonía móvil, potenciales líneas originadoras mayoritariamente de tráfico a números portados.

G. Teniendo en cuenta que, de acuerdo con el estudio de mercado elaborado por la firma Consenso20, se evidencia que los usuarios, en el 15% de los casos para empresas y el 31% de los casos para personas naturales, se vieron imposibilitados en el pasado de elegir proveedores más atractivos por las dificultades inherentes al cambio de número, señale las principales afectaciones que como operador identifica respecto de esta situación?

No aplica.

H. Cuáles son los costos en los que debería incurrir su empresa21 para realizar las adaptaciones a todo nivel, necesarias para implementar la Portabilidad Numérica, en caso de adoptarse los siguientes esquemas:

Los costos varían dependiendo del sistema de enrutamiento, tarificador o dispositivo de control de servicio que tienes las establecimientos comercializadores de telefonía móvil, que permitan detectar llamadas terminales de teléfonos portados o la sustitución de los planes personales y corporativos por los planes universales multidestino.

I. Cuáles de los elementos o servicios involucrados en el punto anterior facilitarían a su empresa la migración de la misma al uso de redes de nueva generación (NGN)?

Los dos elementos descritos.